A. Einordnung und Gesetzgebungsprozess
Am 24.07.2024 ist das Gesetz zur Änderung des Onlinezugangsgesetzes sowie weiterer Vorschriften zur Digitalisierung der Verwaltung (OZGÄndG – OZG 2.0) in Kraft getreten.1 Die erneuerten Regelungen sollen den zügigeren Ausbau der Digitalisierung von Verwaltungsleistungen fördern und den Fortschritt in Richtung Volldigitalisierung ermöglichen.2 Damit trägt das OZG 2.0 dem im Mai 2023 beschlossenen „Paket für die digitale Verwaltung“ Rechnung, das neben dem OZGÄndG weitere Maßnahmen vorsieht, um die erforderlichen rechtlichen Rahmenbedingungen für eine vollständig digitale Abwicklung des Verwaltungsverfahrens – vom Antrag bis zum Bescheid – zu schaffen.3
Bevor das Gesetz nach Zustimmung des Bundesrates am 14.06.2024 beschlossen werden konnte, wurde zuvor der Vermittlungsausschuss angerufen. Die am 12.06.2024 erzielte Einigung sah noch wesentliche Änderungen vor,4 die teils erheblich kritisiert werden. Etwa wird die nun erforderliche Zustimmung des IT-Planungsrates,5 zur Festlegung einheitlicher Architekturvorgaben, Qualitätsanforderungen und Interoperabilitätsstandards durch Rechtsverordnung des BMI, nach § 6 Abs. 1, 2 OZG-E als potenzielles Hindernis für den Aufbau einer standardisierten IT-Architektur gesehen, weil dieser faktisch einstimmig beschließt.6
B. Regelungsinhalt und Begleitmaßnahmen
Das Artikelgesetz sieht in Art. 1 eine grundlegende Änderung des OZG (Onlinezugangsgesetz) und des EGovG (E-Government-Gesetz) in Art. 2 vor.
Daneben werden Änderungen in weiteren Gesetzen und einzelnen Verordnungen, wie etwa im IT-NetzG (Gesetz über die Verbindung informationstechnischer Netze des Bundes und der Länder) in Art. 3, der Abgabenordnung in Art. 8a sowie der ZPO in Art. 8c vorgenommen.
Dieser Beitrag soll sich auf die relevantesten Änderungen des OZG (Art. 1) und des EGovG (Art. 2) beschränken (C). Daneben wird auf flankierende und außergesetzliche Maßnahmen eingegangen (D).
C. Zentrale Änderungen im Einzelnen
I. Klare Definition des Anwendungsbereichs
Der Anwendungsbereich des OZG 2.0 wird in § 1 Abs. 1 OZG-E definiert, der nach Absatz 1 Nr. 2 Gemeinden und Gemeindeverbände ausdrücklich erfasst. Diese Klarstellung soll Unsicherheiten bezüglich der Erstreckung des Anwendungsbereichs auf die mittelbare Verwaltung beheben7, die wegen des indifferenten Wortlauts in § 1 OZG a.F. und der Kompetenznorm Art. 91c Abs. 5 GG bestanden.8
II. Verpflichtung zur und Anspruch auf elektronische Verwaltungsleistungen sowie „Digital Only“-Prinzip
1. Objektive Verpflichtung ohne Umsetzungsfrist
Bund und Länder werden nach § 1a Abs. 1 Satz 1 OZG-E verpflichtet ihre Verwaltungsleistungen auch elektronisch über Verwaltungsportale anzubieten. Nachdem die bisher in § 1 Abs. 1 OZG a.F. bestimmte fünfjährige Umsetzungsfrist trotz intensivierter Anstrengungen nicht einzuhalten war9, wird die Digitalisierung von Verwaltungsleistungen als „Daueraufgabe“ benannt und durch die Einführung eines begleitenden Monitorings sowie einer Evaluierungsklausel nach § 11 Satz 1 OZG-E ein kontinuierliches Überprüfungsinstrument geschaffen.10
Die Verpflichtung von Bund und Ländern nach § 1a Abs. 3 OZG-E, ihre Verwaltungsportale zu einem sog. Portalverbund (vgl. § 2 Abs. 1 OZG-E) zu verknüpfen, um einen einheitlichen Zugang zu elektronisch verfügbaren Verwaltungsleistungen zu schaffen, setzt den Verfassungsauftrag nach Art. 91c Abs. 5 GG um.11 Zur Unterstützung der Gemeinden, Gemeindeverbänden und mittelbaren Staatsverwaltung, haben die Länder die technischen und organisatorischen Voraussetzungen für deren Anbindung an den Portalverbund sicherzustellen, § 1a Abs. 3 Satz 2 OZG-E.12
2. Subjektiver „Anspruch“
Die objektiv-rechtliche Verpflichtung wird nun durch das subjektive öffentliche Recht (Anspruch) auf elektronischen Zugang zu den Verwaltungsleistungen des Bundes nach § 1a Abs. 2 Satz 1 OZG-E flankiert, das nach dem Ablauf von vier Jahren nach Inkrafttreten des OZG gerichtlich geltend gemacht werden kann. Schadensersatzansprüche oder Entschädigungsansprüche bleiben ausgenommen, § 1a Abs. 2 Satz 2 OZG-E. Bisher sieht mit Art. 12 Abs. 1 BayDiG lediglich eine landesrechtliche Vorschrift einen solchen Anspruch vor, der sich aber nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 auch auf die digitale Durchführung von Verwaltungsverfahren erstreckt und damit im Unterschied zu § 1a Abs. 2 Satz 1 OZG-E13 ein Recht auf die vollständig elektronische Abwicklung gewährt.14
3. „Digital-Only“ für Privatunternehmen
Die Aufrechterhaltung analoger Zugänge neben dem elektronischen Angebot von Verwaltungsleistungen stellt für Behörden eine Doppelbelastung dar, die bei vorhandener Digitalisierung der Nutzer auch nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung nicht zu rechtfertigen ist. Daher sieht das OZG 2.0 den Verzicht auf einen analogen Zugang (sog. „Digital-Only“-Prinzip)15 für unternehmerische Nutzer vor, die digitalaffin sind und bereits überwiegend elektronische Angebote der Verwaltung nutzen.16 Nach § 1a Abs. 2 Satz 2 OZG-E sollen Verwaltungsleistungen, die der Ausführung von Bundesgesetzen dienen und ausschließlich Nutzer i.S.v. § 2 Abs. 4 Nr. 2 OZG-E betreffen, spätestens mit Ablauf einer Fünfjahresfrist ausschließlich elektronisch angeboten werden. Davon kann nach § 1a Abs. 1 Satz 3 OZG-E bei „berechtigtem Interesse“ im Einzelfall abgewichen werden.
III. Zentrales digitales Bürgerkonto
1. Einheitliche Identifizierung- und Authentifizierung
Den Zugang zu den im Portalverbund bereitgestellten elektronischen Verwaltungsleistungen schafft ein Nutzerkonto, über das sich Nutzer identifizieren und authentifizieren können (vgl. § 2 Abs. 5 OZG-E). Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 OZG-E stellt der Bund künftig ein zentrales Nutzerkonto für natürliche Personen (Bürgerkonto, § 2 Abs. 5 Satz 3 OZG-E) zur einheitlichen Identifizierung- und Authentifizierung bereit (BundID17), wobei die Nutzung freiwillig bleibt, § 3 Abs. 1 Satz 2 OZG-E. Zur Gewährleistung der Interoperabilität sollen die für Verwaltungsportale der Länder geschaffenen Bürgerkonten (sog. Länderkonten), über die nach § 3 Abs. 2 OZG a.F. der Zugang zum Portalverbund bisher möglich war, eingestellt werden.18 Damit der durchgehende Zugang zu elektronischen Verwaltungsleistungen sichergestellt ist, bleiben Landeskonten oder Identifizierungsmöglichkeiten über Fachportale nutzbar, bis der Übergang auf das zentrale Bürgerkonto technisch und organisatorisch möglich ist.19 Deshalb sieht das OZG 2.0 einen dreijährigen Übergangszeitraum vor, der mit Vorliegen der Voraussetzungen für eine automatisierte Migration der Länderkonten auf das zentrale Bürgerkonto beginnt, § 12 Abs. 1 Sätze 1 und 2 OZG-E. Die BundID soll zur DeutschlandID weiterentwickelt werden, § 12 Abs. 1 Satz 3 OZG-E.20
Konkret regelt § 3 Abs. 4 OZG-E die Anforderungen an die (Erst-)Identifizierung und Authentifizierung für alle Nutzerkonten nach § 2 Abs. 5 OZG-E, also das Bürgerkonto und das Organisationskonto für Unternehmen. Nach § 3 Abs. 4 Nr. 1 Buchst. a OZG-E kann der Identitätsnachweis im Bürgerkonto und nach § 3 Abs. 4 Nr. 2 im Organisationskonto bundesweit auch durch das sog. ELSTER-Zertifikat als sicheres Verfahren nach § 87a Abs. 6 AO auf dem Vertrauensniveau „substanziell“ nach Art. 8 Abs. 2 Buchst. b eIDAS-VO21 erfolgen. Die zuvor vorgesehene Auslauffrist zum 30.06.2026 ist mit der Einigung im Vermittlungsausschuss entfallen und das ELSTER-Zertifikat wurde dauerhaft als Identifizierungsmittel anerkannt, § 12 Abs. 2 OZG-E.22 Dies kann die Nutzerakzeptanz stärken, da das ELSTER- Zertifikat aus der Finanzverwaltung bekannt und bei Unternehmen auch weit verbreitet ist.23
Ergänzend zur Behördennummer 115 soll ein einheitlich erreichbares, im Portalverbund bereitgestelltes Beratungsangebot die Zugangshürden zu digitalen Verwaltungsangeboten für alle Zielgruppen senken, § 3a OZG-E.24
2. Erweiterung der elektronischen Bekanntgabe über das Postfach
Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 OZG-E ist für die elektronische Bekanntgabe von Verwaltungsakten über ein Postfach des Nutzerkontos nach § 2 Abs. 7 OZG weiterhin die Einwilligung des Nutzers erforderlich. Zur Vereinfachung der elektronischen Bekanntgabe und Ermöglichung der Volldigitalisierung regelt § 9 Abs. 1 Satz 2 OZG-E nun eine Einwilligungsfiktion.25 Die Einwilligung gilt als erteilt, wenn der Nutzer diese Form der Bekanntgabe bei der Inanspruchnahme von Verwaltungsleistungen nicht ausschließt („Opt-out“). Nach § 9 Abs. 1 Satz 4 OZG-E gilt die Bekanntgabe statt am dritten nun am vierten Tag nach der Bereitstellung zum Abruf als erfolgt. Diese Änderung wurde auf Empfehlung des Vermittlungsausschusses eingeführt und stellt eine vorzeitige Angleichung an § 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG n.F.26 dar, der ab dem 01.01.2025 eine Vier-Tages-Fiktion vorsieht.27
3. Schriftformersatz durch Nutzerkonto
Für die medienbruchfreie digitale Abwicklung von Verwaltungsverfahren stellen Schriftformerfordernisse ein Hindernis dar. Gleichzeitig hat die Schriftform verschiedene Funktionen, wie etwa die Warn- und Identifizierungsfunktion, die äquivalente Ersatzmöglichkeiten erfüllen müssen.28 Daher regelt § 9a OZG-E die Vorgaben an Erklärungen bei der elektronischen Abwicklung über Verwaltungsportale, um die Funktionsäquivalenz sicherzustellen.29 In § 9a Abs. 5 OZG-E ist ein spezieller Schriftformersatz geregelt, der die Identifizierungsfunktion durch das Erfordernis der Erbringung des Identitätsnachweises über das Nutzerkonto gewährleistet.30 Eine dann über ein Verwaltungsportal mittels Online-Formular abgegebene Erklärung ersetzt eine gesetzlich angeordnete Schriftform unabhängig von den Vorgaben nach § 3 Abs. 2, 3 VwVfG.
IV. Open-Source-Prinzip
Eine wichtige Neuerung zur Stärkung der digitalen Souveränität einer digitalen Verwaltung, ist die Festlegung des Open-Source-Prinzips nach § 4 Abs. 3 OZG-E.31 Danach sind offene Standards und offene Schnittstellen bei der Bereitstellung von IT-Komponenten i.S.v. Absatz 1 zu verwenden. Der Einsatz von Open-Source ist vor einer Software, deren Quellcode nicht öffentlich zugänglich ist, zu priorisieren.
V. Änderungen im EGovG
1. Verankerung des „Once-Only“-Prinzips durch Generalklausel
Zur Ermöglichung einer durchgehend elektronischen Verfahrensabwicklung sollen nach der Generalklausel § 5 EGovG Daten und Nachweise künftig einmal elektronisch durch den Bürger übermittelt und bereits vorliegende Daten dann von anderen öffentlichen Stellen bei der ausstellenden Behörde elektronisch abgerufen werden (sog. „Once-Only“-Prinzip32). Konkret sieht § 5 Abs. 1 EGovG-E im Rahmen von antragsgebundenen Verwaltungsverfahren ein Wahlrecht für Antragsteller vor, wonach sie entweder den behördenseitigen, automatisierten Nachweisabruf veranlassen (Nr. 1) oder den Nachweis selbst digital einreichen (Nr. 2) können. Das sog. „Once-Only“-Prinzip wird in § 5 Abs. 1 Nr. 1 EGovG-E verankert.33
Die für den elektronischen Datenabruf erforderliche (datenschutzrechtliche) Grundlage i.S.v. Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e, Abs. 3 Satz 1 Buchst. b DSGVO enthält § 5 Abs. 3 EGovG-E, der einen vollständig digitalen Nachweis ermöglichen soll.34 Nach den Vorgaben in § 5 Abs. 3 Satz 1 a.E. setzt eine Datenübermittlung voraus, dass der Nachweisabruf zur Aufgabenerfüllung erforderlich ist und die nachweisanfordernde Stelle sich auf eine Rechtsgrundlage stützen kann. Sind die nachweisanfordernde Stelle und die für die Entscheidung über den Antrag zuständige Behörde nicht identisch, ist auch eine weitere Datenübermittlung an die zuständige Behörde (also Dritte) zulässig, § 5 Abs. 3 Satz 2 EGovG-E.35
Zur Gewährleistung einer hohen Transparenz kann der Antragsteller automatisiert abgerufene Nachweise einsehen und entscheiden, ob der Nachweis für die Entscheidung über den Antrag verwendet werden soll (sog. Vorschaufunktion).36
2. Ende-zu-Ende-Digitalisierung (E2E)
Die Volldigitalisierung setzt die vollständig elektronische Abwicklung elektronisch angebotener Verwaltungsleistungen voraus. Daher enthält § 6 Abs. 1 EGovG-E eine Selbstverpflichtung des Bundes, für seine wesentlichen elektronischen Verwaltungsleistungen spätestens zum Ablauf einer Fünfjahresfrist eine vollständige elektronische Abwicklung sicherzustellen (E2E). Durch das Erfordernis der Wesentlichkeit wird sichergestellt, dass die Volldigitalisierung einen Mehrwert darstellt. Dies wird nach der Häufigkeit der Nutzung und dem Kosteneinsparungs- und Beschleunigungspotenzial bestimmt.37 Die Bestimmung erfolgt nach § 6 Abs. 3 EGovG-E durch das BMI im Einvernehmen mit dem jeweilig zuständigen Bundesministerium durch Rechtsverordnung. Durch eine in § 6 Abs. 3 Satz 3 EGovG-E eingefügte Öffnungsklausel38 können die Länder davon durch Landesrecht abweichen.39
D. Begleitende Maßnahmen
Ergänzt wird das OZGÄndG durch die im Mai 2023 ebenfalls mit dem „Paket für die digitale Verwaltung“ beschlossenen „Eckpunkte für eine moderne und zukunftsgerichtete Verwaltung“. Darin legt die Bundesregierung mit der OZG-Umsetzung verknüpfte Maßnahmen zur Beschleunigung der Verwaltungsdigitalisierung fest, wie der am 01.01.2023 für Gesetzgebungsvorhaben der Bundesregierung eingeführte sog. Digitalcheck, der die digitale Vollzugsfähigkeit von Gesetzen gewährleisten soll.40 Auch der Ausbau der digitalen Identitäten durch Weiterentwicklung der Online-Ausweisfunktion und die Registermodernisierung sollen fortschreiten.41
Da das Ziel der Volldigitalisierung den Ausbau und das Angebot voll digitalisierter Verwaltungsleistungen voraussetzt, wird die Digitalisierung von 16 sog. Fokusleistungen priorisiert, die nach der Häufigkeit der Nutzung ausgewählt wurden.42 Darunter ist neben der Ummeldung und der Eheschließung auch die Onlineleistung „i-Kfz“.43
E. Ausblick
Das OZG 2.0 setzt den geeigneten Rechtsrahmen für die Digitalisierung von Verwaltungsleistungen. Ob die Beschleunigung der Umsetzung damit tatsächlich gelingt, hängt maßgeblich vom Fortschritt der begleitenden Maßnahmen ab. So setzt die konsequente Umsetzung des „Once-Only“-Prinzips den zügigen Ausbau einer vernetzten Registerlandschaft nach dem Registermodernisierungsgesetz (RegMoG) voraus. Daher ist die Absichtserklärung von Bund und Ländern in der begleitenden Protokollerklärung des Vermittlungsausschusses zum OZG 2.044 zu begrüßen. Danach soll schnellstmöglich in einem Staatsvertrag der rechtliche und finanzielle Rahmen für die Errichtung, den Betrieb und die gemeinsame Nutzung eines Nationalen Once-Only-Terminals (NOOTS) festgelegt werden. Der Bund erklärt, unverzüglich mit der Entwicklung der entsprechenden Infrastruktur zu beginnen.
